Семейный кодекс РФ (СК РФ) с комментариями к статьям

Статья 3. Семейное законодательство и иные акты, содержащие нормы семейного права

1. В соответствии с Конституцией Российской Федерации семейное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

2. Семейное законодательство состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов (далее - законы), а также законов субъектов Российской Федерации.

Законы субъектов Российской Федерации регулируют семейные отношения, которые указаны в статье 2 настоящего Кодекса, по вопросам, отнесенным к ведению субъектов Российской Федерации настоящим Кодексом, и по вопросам, непосредственно настоящим Кодексом не урегулированным.

Нормы семейного права, содержащиеся в законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу.

3. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, других законов, указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации вправе принимать нормативные правовые акты в случаях, непосредственно предусмотренных настоящим Кодексом, другими законами, указами Президента Российской Федерации.

<Статья 2 | Статья 3 | Статья 4>

Научно-практический комментарий:

1. Семейное законодательство - это система законодательных и иных нормативных актов, регулирующих семейные отношения (см. ст. 2 СК и комментарий к ней). Семейное законодательство в соответствии с Конституцией РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации (п. "к" ч. 1 ст. 72). Как следует из ч. 2 ст. 76 Основного Закона, по семейному законодательству издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. При этом согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае такого противоречия приоритет принадлежит федеральным законам.
2. Главным нормативным правовым актом любой отрасли законодательства, в том числе и семейного, является Кон-ституция РФ. Наряду с положениями, рассмотренными в комментарии к ст. 1 СК РФ, Основной Закон содержит базовые положения для любого законодательства. В соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России; законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Фе-дерации, не должны противоречить Конституции РФ.
3. Ключевым актом, регулирующим семейные отношения, в настоящее время, безусловно, является СК РФ, который определяет главные принципы семейного права, устанавливает основные начала правового регулирования семейных отно-шений (см. ст. 1 СК и комментарий к ней).
4. ГК РФ регулирует целый ряд вопросов, связанных с семейными отношениями, соответственно, и в СК РФ есть гра-жданско-правовые нормы (см. ст. 4 СК и комментарий к ней).
5. Из других федеральных законов, содержащих нормы семейного права, следует выделить Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве", Федеральный закон от 16 апреля 2001 г. N 44-ФЗ "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей" (далее - Закон о государственном банке данных о детях, остав-шихся без попечения родителей) <1>. Нормы семейного права содержатся и в ряде других законодательных актов, на-пример в ЖК РФ.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 17. Ст. 1643.

6. На федеральном уровне семейные отношения регулируются не только законодательными актами, но и указами Президента РФ (например, Указ Президента РФ от 8 июня 1996 г. N 851 "Об усилении социальной поддержки одиноких ма-терей и многодетных семей" <1>) и Постановлениями Правительства РФ (например, Постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. N 829 "О приемной семье" <2> (о правовых актах, принятых во исполнение Закона об опеке и попечительстве, см. ст. 3 данного Закона и комментарий к ней). Важно, чтобы нормативные акты Президента РФ и Правительства РФ прини-мались в случаях, непосредственно предусмотренных комментируемым Кодексом либо другими федеральными законами.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 24. Ст. 2885.
<2> СЗ РФ. 1996. N 31. Ст. 3721.

7. Особо следует остановиться на ведомственных нормативных актах, принимаемых министерствами и иными феде-ральными органами исполнительной власти. В отношении таких документов существует общее правило, выраженное в Ука-зе Президента РФ от 21 января 1993 г. N 104 "О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации" <1>, а также в Постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" <2>.
--------------------------------
<1> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 4. Ст. 301.
<2> СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.

Согласно названным документам нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регист-рации в Министерстве юстиции РФ и официальной публикации в газете "Российская газета", которая должна осуществлять-ся не позднее 10 дней после их государственной регистрации. При этом акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий.
8. Как указывалось ранее, семейные отношения могут регулироваться нормативными актами субъектов Российской Федерации (республиками в составе Федерации, краями, областями, городами Москва и Санкт-Петербург, автономной областью, а также автономными округами). Акты субъектов Федерации также делятся на законодательные акты представительных органов государственной власти и иные нормативные правовые акты, принимаемые в пределах своей компетенции исполнительными органами государственной власти.
9. Органы местного самоуправления вправе принимать решения, влияющие на семейные отношения, однако их компе-тенция существенно ограничена (см., например, ст. 13 СК и комментарий к ней).
10. Международные договоры, участницей которых является Российская Федерация, также могут регулировать семейные отношения (см. ст. 6 СК и комментарий к ней).
11. На основании ст. 126 Конституции РФ Верховный Суд РФ, являясь высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным делам, подсудным судам общей юрисдикции, наряду с судебным надзором дает разъясне-ния по вопросам судебной практики. Такие разъяснения способствуют правильному и единообразному применению в том числе СК РФ и других актов семейного законодательства.
Следует отметить, что разъяснения Верховных Судов СССР, РСФСР и Российской Федерации, данные до принятия Конституции РФ (12 декабря 1993 г.) и законодательных актов, принятых на ее основе, применяются в части, им не противо-речащей.


1. Комментируемая статья определяет систему законодательства об опеке и попечительстве.
В России до 1918 г. все нормы об опеке и попечительстве располагались в гражданском законодательстве. С приняти-ем в 1918 г. Кодекса законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве эти нормы заняли место в законодательстве о браке и семье, где и просуществовали до принятия части первой ГК РФ в 1994 г.
В Гражданском кодексе РФ закреплено 10 статей, посвященных установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства, а гл. 20 СК РФ, которая носит название "Опека и попечительство над детьми", определяет в соответствии с п. 1 ст. 31 ГК РФ исключительно особенности прав и обязанностей опекунов и попечителей несовершеннолетних подопеч-ных.
При обсуждении реформы института опеки и попечительства рассматривался вопрос о необходимости и целесообразности принятия именно специального федерального закона, который вобрал бы в себя соответствующие нормы. Не исключалось и принятие противоположного решения. Так, например, во французском праве все необходимые нормы об опеке размещены в гражданском кодексе (т. 1, гл. 2 X титула Французского гражданского кодекса).
Однако большинство современных ученых рассматривают отечественный институт опеки и попечительства как ком-плексный <1>. С одной стороны, отношения по опеке и попечительству отчасти пересекаются, но не совпадают с предметом семейного законодательства. С другой стороны, институт опеки и попечительства невозможно определить и только как гра-жданско-правовой, поскольку значительную часть его норм составляют (и должны составлять) положения о выявлении лиц, нуждающихся в попечении, установлении опеки и попечительства, контроле за деятельностью опекунов и попечителей. На-личие норм административно-правового характера, обеспечивающих эти организаторские функции посредством действий органов опеки и попечительства, не позволяет считать весь институт опеки и попечительства гражданско-правовым.
--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Гражданское право: В 2 т. Том I" (под ред. Е.А. Суханова) включен в информационный банк согласно пуб-ликации - Волтерс Клувер, 2004 (издание второе, переработанное и дополненное).

<1> См., например: Гражданское право: Учебник: В 2 т. / Отв. ред. Е.А. Суханов. 2-е изд., перераб. и доп. М., 1998. Т. I. С. 144.

Итак, определяя место норм об опеке и попечительстве в системе отечественного законодательства, следует признать, что опека и попечительство - это институт законодательства, а комментируемый Закон составляет его основу. При этом, разумеется, не может идти речи о наделении совокупности норм об опеке и попечительстве свойствами отрасли права.
2. Специфика института опеки и попечительства как института законодательства состоит в разноотраслевой и разно-уровневой принадлежности его норм. С одной стороны, эти нормы носят как частноправовой (например, положения об от-ветственности опекунов и попечителей - ст. 26 комментируемого Закона), так и публично-правовой характер (например, нормы, посвященные органам опеки и попечительства, их задачам и полномочиям, - ст. ст. 7 и 8). С другой стороны, инсти-тут опеки и попечительства Законом об опеке не исчерпывается. Предполагается насыщение его за счет положений, содер-жащихся в актах Правительства РФ, а также в законах субъектов Российской Федерации.
3. Как и любой другой современный законодательный акт, Закон об опеке содержит в себе упоминание о нормах меж-дународного права, регулирующих соответствующие отношения. Часть 5 комментируемой статьи устанавливает, что, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора. Такого рода расхождений между источниками правового регулирования отношений по опеке и попечительству в настоящее время не имеется.
4. Комментируемая статья определяет иерархию нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникаю-щие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства.
Наибольшую юридическую силу имеют нормы об опеке и попечительстве, содержащиеся в Гражданском кодексе РФ, так как в соответствии со ст. 3 Кодекса нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу. Однако необходимо заметить, что в ГК РФ (ст. ст. 31 - 40) содержится незначительное число общих положений об опеке и попечительстве, определяющих в общих чертах, что такое опека и попечительство, каковы обязанности опекунов и попечителей и т.д. Между этими положениями, а также нормами Закона об опеке противоречий в настоящее время нет. Если в будущем в ходе тех или иных законодательных реформ возникнут подобного рода противоречия, то необходимо иметь в виду, что приоритет над нормами Закона об опеке имеют только те положения ГК РФ, которые являются гражданско-правовыми по природе. Так, например, ст. 34 ГК РФ не содержит в себе нормы гражданского права.
Следующим актом является собственно Закон об опеке, нормы которого в целом охватывают все отношения, возни-кающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства.
При принятии Закона об опеке ставилась задача исключить возможные противоречия между этим Законом и иными федеральными законами. С этой целью был внесен в Государственную Думу и в дальнейшем принят Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. N 49-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с при-нятием Федерального закона "Об опеке и попечительстве". Однако, к сожалению, по причинам, не зависящим от разработ-чиков Закона, такое противоречие возникло (см. комментарий к ст. 6).
5. Комментируемая статья определяет также роль семейного законодательства в регулировании отношений, возни-кающих в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства. Как и ст. 31 ГК РФ, Закон об опеке допускает применение норм семейного законодательства к регулируемым отношениям лишь в той части, в которой это имеет отношение к несовершеннолетним подопечным. Таким образом, Семейный кодекс определяет особенности уста-новления, осуществления и прекращения опеки и попечительства над детьми, в том числе особенности платной (договорной) опеки и попечительства - приемной семьи.
Поскольку нормы семейного законодательства и нормы Закона об опеке и попечительстве соотносятся как специаль-ные и общие, то при возникновении возможных противоречий между ними приоритет следует отдавать нормативным право-вым актам, содержащим нормы семейного права.
6. Впервые Закон об опеке ввел в институт опеки и попечительства так называемый региональный компонент. Ком-ментируемая статья прямо закрепляет возможность принятия законов субъектов Федерации, регулирующих отношения, воз-никающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства.
Во-первых, такие законы могут быть приняты, когда Закон об опеке прямо допускает такую возможность. Так, в соот-ветствии со ст. 7 данного Закона на органы опеки и попечительства законом субъекта Федерации могут быть возложены иные задачи, помимо названных в ст. 7, а в соответствии со ст. 8 - иные полномочия, помимо перечисленных в ст. 8. На ос-новании ст. 14 комментируемого Закона могут быть предусмотрены законами субъектов Федерации случаи, в которых уста-новление опеки или попечительства допускается по договору о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании), который является договором об осуществлении опеки или попечительства.