Семейный кодекс РФ (СК РФ) с комментариями к статьям

Статья 6. Семейное законодательство и нормы международного права

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены семейным законодательством, применяются правила международного договора.

<Статья 5 | Статья 6 | Статья 7>

Научно-практический комментарий:

1. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ международные договоры наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных прин-ципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" <1> предлагаются следующие определения: "Под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо... Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного".
--------------------------------
<1> Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 12. С. 3 - 8.

2. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Порядок заключения, ратификации, прекращения, приостановления договоров регламентируется Федеральным законом от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

Следует отметить, что согласно названному законодательному акту нормы международного договора начинают при-меняться с момента вступления его в силу для Российской Федерации. Публикуются международные договоры вместе с фе-деральными законами об их ратификации <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Федеральный закон от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу фе-деральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" // СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801.

Одним из важнейших международных договоров является Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (заключена в Минске 22 января 1993 г., ратифицирована 4 августа 1994 г.), вступившая в силу 19 мая 1994 г., для России - с 10 декабря 1994 г. <1>. Участники Конвенции: Азербайджанская Республи-ка, Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Республика Кыргызстан, Республика Молдова, Рос-сийская Федерация, Республика Таджикистан, Республика Туркменистан, Республика Узбекистан, Республика Украина. Также следует выделить Конвенцию о правах ребенка от 20 ноября 1989 г. <2>.
--------------------------------
<1> См.: Семейный кодекс Российской Федерации с постатейными материалами. 3-е изд., доп. М.: Спарк, 2002. С. 459 - 469.
<2> См.: Там же. С. 176 - 194.

3. Наряду с международным договором в Российской Федерации может применяться также и соответствующий внут-ригосударственный правовой акт, принятый для осуществления указанного международного договора (Постановление Пле-нума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия"). Такой акт не заменяет договор, но определяет способы, процедуры реали-зации содержащихся в нем положений.
4. О применении семейного законодательства к семейным отношениям с участием иностранных граждан и лиц без гражданства см. разд. VII комментируемого Кодекса.

Глава 2. ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ И ЗАЩИТА СЕМЕЙНЫХ ПРАВ


1. Комментируемая статья - одна из немногих статей Закона, содержащих в себе нормы публично-правовой природы. Прежде всего в ней определены органы опеки и попечительства как органы исполнительной власти субъекта Федерации. Это положение Закона об опеке совпадает с текстом п. 1 ст. 34 ГК РФ, а также п. 2 ст. 121 СК РФ, в которые соответствующие изменения были внесены Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий". Названный Федеральный закон передал полномочия по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству на уровень государственной власти субъектов Федерации с 1 января 2008 г.
До указанной даты органами опеки и попечительства являлись органы местного самоуправления, несмотря на то что в действительности органы опеки и попечительства при осуществлении своих функций всегда выполняли задачи общефеде-рального, государственного масштаба, и прежде всего задачи охраны прав детей, оставшихся без попечения родителей, а также обеспечения выживания иных особых категорий граждан (страдающих психическими расстройствами или иными тяжелыми заболеваниями, затрудняющими самостоятельную защиту своих интересов). Тем самым на органы опеки и попечительства традиционно возлагались функции по реализации права человека на жизнь (ст. 20 Конституции РФ), социальных прав человека, а также по реализации принципа государственной защиты детства (ст. 38 Конституции РФ), которые могут быть отнесены к компетенции органов государственной власти, но никак не к вопросам местного значения (ст. 130 Конституции РФ).
В то же время передача полномочий, связанных с опекой и попечительством, на уровень государственной власти субъектов Федерации не должна означать отдаление органов опеки и попечительства от населения территории и его насущ-ных проблем. Реформа органов опеки и попечительства, проводимая в соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полно-мочий" и Законом об опеке и попечительстве, должна завершиться созданием в регионах отлаженной и разветвленной сис-темы указанных органов, создаваемых при необходимости на уровне поселений, муниципальных районов или иных терри-торий в зависимости от потребностей региона, численности населения, удаленности территорий от центра субъекта Федерации и т.п. В настоящее время большинство организаций, оказывающих социальные услуги населению, а также органов, управляющих такими организациями, в том числе организациями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, созданы и функционируют не на уровне муниципалитетов, а на уровне государственной власти субъектов Федерации. Основными преимуществами строящейся системы органов опеки и попечительства как органов государственной власти должны стать их единство и управляемость, позволяющие обеспечить максимально эффективную и оперативную защиту прав и интересов недееспособных и не полностью дееспособных граждан во взаимодействии с организациями и службами социальной защиты населения.
Вместе с тем ответ на вопрос об уровне власти, к которому относятся органы опеки и попечительства, осложнен од-ним обстоятельством. Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федера-ции в связи с совершенствованием разграничения полномочий", внося изменения в ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", предполагающие передачу полномочий по опеке и попечитель-ству субъектам Федерации, одновременно попытался допустить возможность передачи этих полномочий органам местного самоуправления. Это вытекает из текста ч. 6 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Фе-дерации".
Для того чтобы исправить возникшие противоречия между гражданским и семейным законодательством, с одной сто-роны, и законодательством об органах государственной власти субъектов Федерации, с другой стороны, в комментируемую статью Закона об опеке были внесены изменения Федеральным законом от 18 июля 2009 г. N 178-ФЗ.
В соответствии с новой редакцией ст. 6 Закона об опеке в тех муниципальных образованиях, на территориях которых отсутствуют органы опеки и попечительства, образованные в соответствии с названным Законом, полномочия по опеке и попечительству могут быть возложены на органы местного самоуправления. Таким образом, законодатель решил сделать исключение из общего правила и позволил в некоторых случаях делегировать полномочия по опеке и попечительству на местный уровень.
Поскольку под словами "органы по опеке и попечительству, образованные в соответствии с настоящим Федеральным законом" следует понимать не что иное, как органы исполнительной власти субъекта Федерации (см. первое предложение ч. 1 ст. 6 Закона об опеке), то указанное делегирование полномочий возможно лишь в тех субъектах Федерации, в которых на момент введения в действие Федерального закона от 18 июля 2009 г. N 178-ФЗ (2 августа 2009 г.) так и не были созданы ор-ганы исполнительной власти, занимающиеся опекой и попечительством.
Так, например, в Вологодской области к этому моменту областные органы опеки и попечительства созданы не были. Более того, действовал Закон Вологодской области от 17 декабря 2007 г. N 1720-ОЗ (ред. от 3 июля 2009 г.) "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству", заключавший в себе попытку передать полномочия по опеке и попечительству на муниципальный уровень. Если до 2 августа 2009 г. этот областной Закон противоречил федеральному законодательству, то после указанной даты этого противоречия не стало. Поскольку в Вологодской области органы исполнительной власти субъекта Федерации, ведающие вопросами опеки и попечительства, так и не были созданы, делегирование соответствующих полномочий муниципалитетам фактически было узаконено на федеральном уровне. При этом необходимо иметь в виду, что органы местного самоуправления наделяются полномочиями по опеке и попечительству с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
В то же время, например, в Курганской области соответствующие органы исполнительной власти субъекта Федерации были созданы Законом Курганской области от 1 декабря 2008 г. N 415 "Об опеке и попечительстве на территории Курганской области". В Иркутской области деятельность по опеке и попечительству в области также осуществляется уполномоченным исполнительным органом государственной власти области <1>.
--------------------------------
<1> См.: Закон Иркутской области от 25 декабря 2007 г. N 143-оз "Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в Иркутской области"; Постановление правительства Иркутской области от 1 октября 2008 г. N 2-пп "О министерстве социального развития, опеки и попечительства Иркутской области".

Поскольку в указанных и во многих других субъектах Федерации полномочиями по опеке и попечительству был наде-лен единый на всю территорию орган исполнительной власти, органы опеки и попечительства в таких регионах следует считать созданными. Поэтому в таких регионах передача полномочий по опеке и попечительству на муниципальный уровень невозможна.
2. Впервые в законодательстве прямо предусматривается, что деятельность органов опеки и попечительства как орга-нов исполнительной власти субъектов Федерации будет вестись под контролем и с методическим сопровождением со сторо-ны федеральной исполнительной власти.
Часть 5 комментируемой статьи указывает, что контроль за деятельностью органов опеки и попечительства и разра-ботку методических материалов по вопросам деятельности по опеке и попечительству должен осуществлять уполномочен-ный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти.
В настоящее время этот орган еще не определен соответствующим актом Правительства РФ, однако уже сейчас ясно, что это должен быть один орган исполнительной власти, а не несколько. Компетенция органов опеки и попечительства в соответствии с действующим законодательством широка и разнообразна. Так, например, органы опеки и попечительства не только выявляют недееспособных и не полностью дееспособных лиц, назначают и отстраняют опекунов и попечителей в отношении подопечных, но и обязаны принимать ряд мер по охране имущества безвестно отсутствующих граждан (ст. 43 ГК). В то же время большинство полномочий органов опеки и попечительства должны осуществляться ими одинаково неза-висимо от возраста подопечного или причины назначения над ним опеки (попечительства) - полномочия по охране и управ-лению имуществом подопечным, по надзору за опекунами (попечителями) и оказанию им необходимой помощи. В этой свя-зи нецелесообразно как создание отдельных органов опеки и попечительства в отношении совершеннолетних и несовершен-нолетних лиц, так и наделение разных федеральных органов исполнительной власти полномочиями по контролю и методи-ческой поддержке органов опеки и попечительства. Так, например, наделение Министерства образования и науки РФ соот-ветствующими полномочиями в части работы органов опеки и попечительства с несовершеннолетними подопечными, а Ми-нистерства здравоохранения и социальной защиты населения РФ такими же полномочиями в части работы с совершенно-летними подопечными, на наш взгляд, было бы нерационально и противоречило бы формулировке ч. 5 комментируемой статьи, которая четко и недвусмысленно устанавливает возложение соответствующих функций на единый федеральный орган исполнительной власти.
3. Комментируемая статья определяет также и нормативную основу деятельности органов опеки и попечительства, которую должны составить законы субъектов Федерации и акты, издаваемые в соответствии с ч. 4 ст. 3 Закона об опеке выс-шим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации).
Иными словами, в целях обеспечения деятельности в субъекте Федерации органов опеки и попечительства должна быть прежде всего определена их структура, для чего губернатор или иное высшее должностное лицо субъекта Федерации должен издать указ (постановление) или распоряжение. Поскольку Закон об опеке вступил в силу с 1 сентября 2008 г., акты высших должностных лиц субъектов Федерации должны были быть приняты к указанной дате.
Деятельность органов опеки и попечительства в регионах может быть дополнительно урегулирована также законами субъектов Федерации, которыми в соответствии со ст. ст. 7 и 8 Закона об опеке могут быть предусмотрены дополнительные задачи и полномочия органов опеки и попечительства по сравнению с задачами и полномочиями, предусмотренными феде-ральным законодательством.
4. Каждый отдельный орган опеки и попечительства приобретает свой статус на основании устава, положения или иного акта (ч. 2 комментируемой статьи), в котором четко должно быть указано на наличие такого статуса. Так, например, законодательством Республики Адыгея полномочия органов опеки и попечительства в отношении совершеннолетних граж-дан возложены на территориальные органы исполнительной власти республики, ведающие вопросами социальной защиты. Положения или уставы каждого из этих территориальных органов должны содержать в себе прямое указание на то, что та-кой орган является органом опеки и попечительства в отношении отдельной категории подопечных.
5. Комментируемая статья, определяя порядок взаимодействия органов опеки и попечительства с органами государст-венной власти, местного самоуправления, иными организациями и лицами, впервые в истории российского законодательства фактически закрепляет систему организации социальной заботы в отношении недееспособных и не полностью дееспособных граждан. В центре этой системы находятся органы опеки и попечительства как органы государственной власти, наделенные весьма существенными властными полномочиями. Вместе с тем немалая часть их деятельности носит не юридический, а скорее фактический или организационный характер, поэтому Закон об опеке допускает, что работа по оказанию подопечным и (или) опекунам или попечителям помощи в получении образования, медицинской помощи, социальных услуг, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах, может вестись органами опеки и попечительства с посторонней помощью. Иными словами, непосредственное предоставление подопечным или опекунам медицинских услуг, консультаций по вопросам социально-бытового и социально-медицинского обеспечения жизнедеятельности, психолого-педагогической помощи, социально-правовой защиты и тому подобных видов помощи может быть возложено не на органы опеки и попечительства, а на иные организации или органы в соответствии с действующим законодательством.
По вышеперечисленным направлениям работы необходимую помощь в деятельности органов опеки и попечительства могут и должны оказывать прежде всего иные органы государственной власти, например органы социальной защиты насе-ления, в случаях, когда полномочия по опеке и попечительству возложены не на них. Закон об опеке предусматривает воз-можность взаимодействия органов опеки и попечительства не только с органами государственной власти субъектов Федера-ции, но и с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти.
Органы опеки и попечительства могут взаимодействовать также и с органами местного самоуправления. В соответст-вии со ст. ст. 14.1, 15.1 и 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации мест-ного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов имеют право на участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству. Так, например, в соответствии с законодательством Ленинградской области органами опеки и попечительства являются соответствующие органы исполнительной власти этого субъекта, однако органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов предоставлено право создавать общественные советы по опеке и попечительству (попечительские советы). Такие советы не имеют и не могут иметь полномочия органов опеки и попечительства, однако на них могут быть возложены консультативные, информационные или контрольные функции и задачи.
Закон об опеке допускает также возможность взаимодействия органов опеки и попечительства с различного рода юридическими лицами - образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и общественными организациями.
Помимо организаций, прямо перечисленных в Законе об опеке, к числу организаций, с которыми органы опеки и по-печительства осуществляют взаимодействие, следует отнести:
- комплексные центры социального обслуживания населения;
- территориальные центры социальной помощи семье и детям;
- центры социального обслуживания;
- социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних;
- центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей;
- социальные приюты для детей и подростков;
- центры психолого-педагогической помощи населению;
- центры экстренной психологической помощи по телефону;
- центры (отделения) социальной помощи на дому;
- дома ночного пребывания;
- специальные дома для одиноких престарелых;
- стационарные учреждения социального обслуживания (дома-интернаты для престарелых и инвалидов, психоневро-логические интернаты, детские дома-интернаты для умственно отсталых детей, дома-интернаты для детей с физическими недостатками);
- геронтологические центры,
а также иные организации, предоставляющие социальные услуги.
6. Особое внимание уделено в комментируемой статье так называемому делегированию полномочий органов опеки и попечительства разного рода организациям. Термин "делегирование" является условным, не упоминается в законодательст-ве, в связи с чем его применение в юридическом лексиконе нежелательно.
В некоторых регионах Российской Федерации сложилась практика передачи функционала органов опеки и попечи-тельства в отношении детей, оставшихся без попечения родителей, специализированным учреждениям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Соответствующие законы субъектов Федерации в таких случаях предусматри-вают возложение на такие учреждения обязанностей органов опеки и попечительства по выявлению детей, оставшихся без попечения родителей, а также по поиску для них принимающей семьи, психологической подготовке семей к принятию детей на воспитание и дальнейшей психологической поддержке таких семей. К сожалению, в большинстве случаев практика пере-дачи обязанностей органов опеки и попечительства отдельным организациям (юридическим лицам) сложилась в результате недостаточного кадрового и финансового обеспечения этих органов.
Идя навстречу пожеланиям субъектов Федерации, федеральный законодатель допустил ограниченную возможность осуществления полномочий органов опеки и попечительства разного рода организациями. Однако, во-первых, это касается весьма узкого круга полномочий:
- по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства;
- по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, ос-тавшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах.
Таким образом, работа по выявлению как взрослых, так и несовершеннолетних граждан, нуждающихся в опеке или попечительстве, а также по поиску потенциальных опекунов и попечителей может вестись не только органами опеки и попе-чительства, но и соответствующими юридическими лицами.
Во-вторых, необходимо иметь в виду, что такая работа может вестись юридическими лицами исключительно в тех случаях, которые устанавливаются Правительством РФ. Правительство РФ должно также установить и порядок осуществления некоторых полномочий органов опеки и попечительства юридическими лицами.
К сожалению, в настоящее время утверждены лишь Правила осуществления отдельных полномочий органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан образовательными организациями, медицинскими организация-ми, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе организациями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей <1>. Этот подзаконный акт касается опеки (попечительства) только над несовершеннолетними. Согласно этому акту орган опеки и попечительства может передать некоторые свои полномочия юридическим лицам "в случае отсутствия или недостаточности у органов опеки и попечительства организационных, кадро-вых, технических и иных возможностей".
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 18 мая 2009 г. N 423 "Об отдельных вопросах осуществления опеки и попе-чительства в отношении несовершеннолетних граждан".

Действующее российское законодательство не предусматривает в принципе возможности прямого осуществления полномочий органов государственной власти юридическими лицами, в связи с чем надо признать, что комментируемая нор-ма является абсолютной новеллой. В то же время такое непосредственное осуществление государственных полномочий со стороны организаций, не входящих в систему органов государственной власти, представляет собой своего рода юридический нонсенс, и если оно и возможно, то исключительно в рамках законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" государственными нуждами субъекта Федерации являются обеспечи-ваемые за счет средств бюджетов субъекта Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности субъекта Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъекта Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ. Таким образом, выполнение юридическими лицами (согласно комментируемой статье - образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями) государственных полномочий органов опеки и попечительства возможно лишь при условии соблюдения процедур, установленных указанным Федеральным законом, например проведения торгов в форме конкурса, аукциона.
Правила осуществления отдельных полномочий органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные ус-луги, или иными организациями, в том числе организациями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не исключают возможность осуществления таких полномочий на безвозмездной основе. В такого рода случаях не подлежит применению Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для госу-дарственных и муниципальных нужд". Осуществлению полномочий органа опеки и попечительства должно предшествовать заключение безвозмездного договора между таким органом и соответствующей организацией.